这几天，美国驻成都总领事馆关闭的消息备受各方关注。
作为进驻成都的第一个外国领事机构，美国驻成都总领事馆于1985年10月正式开馆，领事区包括四川、云南、贵州、重庆和西藏，覆盖人口超过2亿人。
▲闭馆前的美国驻成都总领事馆 图源网络
虽然少了美国，目前成都外国领事机构的数量仍然高居全国第三，新一线城市首位，遥遥领先于西安。
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成都：中国领事馆第三城
截止2019年底，外国获批在成都设立的领事机构总数有18家。
其中菲律宾、印度、尼泊尔已经明确宣布在成都设立总领事馆，目前暂未开馆，斯里兰卡总领事馆从2016年起暂时关闭。因此实际开馆数目为14个。
不论是领事机构数还是实际开馆数，成都都在上海和广州之后，位列内地第三，是名副其实的“领事馆第三城”。
而目前西安仅拥有4家外国总领事馆：韩国、泰国、柬埔寨和马来西亚。
从2007年西安首家外国领事机构——韩国驻西安总领事馆开馆到现在，13年间，西安的领事馆仅仅增加了3家。
虽然成都第一家和第二家领事馆之间有近20年的“空窗期”，但从2004年德国总领事馆落户成都开始，成都猛然发力，在几乎相同的时间里，喜提17国领事机构，数量大概是西安的近6倍。
除了数量和增速大幅度落后于成都，在设领的国家“质量”和地域分布上，西安也有不小的差距。
成都的“领事馆朋友圈”，不仅有美国、德国、法国、澳大利亚、印度等有重要影响力的世界大国，还有韩国、新加坡、新西兰、瑞士、奥地利、捷克等发达国家。这些国家横跨北美洲、欧洲、亚洲、大洋洲，地域分布更加广泛、均衡。
位于西安的总领事馆，4个国家都位于亚洲，除了韩国是发达国家，泰国、柬埔寨、马来西亚都是东南亚发展中的小国，综合国力和对外影响力和在成都设领的国家相比，不在一个量级上。
外国领事机构，是衡量一个城市国际化水平和对外开放程度的重要指标，也是一个城市核心竞争力的表现，因此历来都是各城市争夺的焦点。
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设立领事馆：天时地利人和，缺一不可
按照级别，领事馆可分为总领事馆、领事馆、副领事馆和领事代理处。
含金量最高的是总领事馆，也就是在其他国家首都以外的城市设立的最高级别的政府代表机关，负责管理本国侨民和其他领事事务。
领事馆是一个政府组织，级别仅次于设在首都的大使馆，通常接受本国外交部门和大使馆的双重领导。大使馆只有一个，但是领事馆可以有多个。
设不设领事馆？设哪个级别的领事馆？在哪个城市设领事馆？设几个领事馆？这些问题都是有讲究的。
概括起来就是天时、地利、人和，再加上外交对等原则。
所谓天时，可以理解为时代趋势和政策机遇。比如和平与发展为主流的经济全球化时代，各国之间经贸往来、人文交流异常频繁，这会大大增加两国之间互设领事机构的可能性和必要性。
▲国韩国驻西安总领事馆总领事在致词时，提到了西安的历史文化资源优势及近代发展的核心地位 截图来源韩国驻西安总领事馆官网
坐拥国家政策红利的重点城市，更容易吸引外国领事机构入驻，目前驻华领事机构大多数分布在国家重点支持的区域中心城市和省会城市。
但也有例外，比如一线城市深圳和新一线城市杭州都没有外国领事机构。
这就涉及到第二个要考虑的因素：地利。
地利，对内是指地理位置。杭州靠近上海，深圳夹在广州和香港之间，外国领事机构落户的首选城市自然不是这两个地方。
对外还涉及到地缘政治。比如在昆明设立总领事馆的8个国家，都是靠近云南的东南亚国家，蒙古国在内蒙古自治区的呼和浩特、二连浩特和呼伦贝尔设立了3个总领事馆。
设立领事馆的终极目的就是服务领事辖区内本国的侨民、游客和企业员工，并促进本国和该地区在经济、文化和政治等各方面的交流，这就是所谓的“人和”。
所谓外交对等原则，最明显的表现是两国驻彼此的领事馆数量基本是一致的。比如我国在美国的领事馆有5个，美国在中国的领事馆也是5个。
也就是说，对等原则决定了外国领事馆数量的上限。
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原因：西安为何落后于成都？
再回过头来看看两地的情况。
成都是西南大区中心，西安是西北首善之城。两座国家布局在西部的中心城市，在战略定位、政策加持上，可以说是旗鼓相当。
在外国领事机构数量这一重要指标上，西安为什么落后成都这么多？
除了西安和成都在GDP、常住人口等方面的指标存在不小差距外，最重要的因素在于两地领事辖区之间的差距。
成都的18家领事机构管辖的区域大多包含四川、重庆、云南、贵州4个省市。
这4个位于省市都位于西南地区，总面积大概114万平方公里，占全国国土面积的12%。总人口超过2亿人，占全国总人口的14.3%。
而驻西安的4个领事馆，领事区都是陕西、甘肃、宁夏。
这三个都位于西北地区，总面积接近70万平方公里，占全国国土面积的7.3%。总人口7200万，占全国总人口的5.1%。
这个面积相当于成都领事区面积的61.4%，人口规模仅相当于成都领事馆覆盖人口的36%。
相比西安而言，成都拥有更加广阔的人口基础和辐射区域。
从市场的角度来看，以庞大的人口和广阔的腹地为基础，随之而来的是GDP总量的优势。
2019年川、渝、云、贵的GDP总额超过11万亿元，占全国GDP的11.1%。
同年，陕、甘、宁三地的GDP总额仅为3.82万亿，不到四川一个省的总量，占全国的比重为3.85%。仅相当于成都领事区经济总量的34.7%。
可见，在领事机构的辐射范围、覆盖人口、经济总量方面，成都对于西安都有压倒性优势。
这几个方面，可以看作是西安领事机构数量落后于成都的“先天性缺陷”。
而且这些由各种客观原因造成的因素短期内无法改变。
除了这些先天性因素，在对外开放和国际化程度各项指标等这些“后天性因素”上，西安与成都也有较大差异。
这其中最重要的指标就是对外贸易。
2019年成都的外贸总额是5822.7亿元，比上年增长16.9%，位居西部第一。而同年西安是3243.06亿元，比上年下降1.8%。
西安的外贸总额仅相当于成都的55.7%。除了进口增速略高于成都0.1个百分点，进出口总值和出口总值都是负增长，大幅度落后于成都的增速。
在主要贸易伙伴上，西安和成都也有很大的不同。
2019年西安前五大贸易伙伴分别是：中国台湾地区、韩国、香港地区、美国和日本，这五大贸易伙伴占西安外贸的比重超过65%。
而2019年成都的前五大贸易伙伴则分别是：美国、东盟、欧盟、中国台湾地区和日本，占成都外贸总额的比重超过70%。
西安的主要贸易伙伴中，只有韩国在西安设立总领事馆。
▲今年7月16日，由大韩民国驻西安总领事馆与陕西省商务厅共同举办的在陕韩资企业投资发展说明会举行 图源韩国驻西安总领事馆官网
成都则不一样。美国早在1985年就在成都设立总领事馆。东盟在成都设立总领事馆的国家有新加坡和泰国。欧盟国家在成都设立总领事馆的有德国、法国、捷克、波兰、奥地利5个国家。
这前三大贸易伙伴在成都设立的领事馆总数是8个，占成都领事馆总数的近一半。
可以看出，驻成都的领事机构和成都的主要贸易伙伴之间存在很大的契合度。
除了外贸，实际使用外资金额也是一个重要指标。
2018年西安实际使用外资63.54亿美元，而同年成都的这一数据是120.3亿美元，居全国副省级城市首位。西安仅相当于成都的一半。
再来看国际航线数量。2019年成都新开通国际客运航线15条，累计达到了126条，总数位列全国第四，中西部第一。
西安2019年新开19条国际客运航线，虽然新开数量位居全国第一，但到2020年才能实现国际航线总数达到80条的目标，这个数量也不到成都的三分之二。
国际客运航线的多少直接影响到两地的出入境人员总数。
2019年成都航空口岸出入境人员突破700万人次，成为全国第四个出入境人员流量突破700万的航空口岸，仅次于上海、北京、广州。
而2019年西安空港口岸出入境人员总数才刚刚突破300万人次。
以上这几个“硬指标”，实际上和领事机构数量是互为因果的。指标越领先，国际化程度和对外开放水平越高，领事机构数量可能越多。
领事机构数量越多，就可以充分利用丰富的领事资源，不断推动与世界各国之间的人员往来、经贸合作和文化交流，反过来会促进各项开放指标的进步，形成良性循环。
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展望：西安未来可期？
2013年8月，外交部同意在浐灞建设西安领事馆区。
西安领事馆区分为馆舍区、外事文化区、丝路商务区三大功能区，计划投资45亿元，总建筑面积61万平方米，占地面积900多亩，相当于成都领事馆区面积的3倍多。
▲西安领事馆区规划 图源网络
目前，西安领事馆区已经引进包括领事馆、欧盟亚洲中心（比利时）西安办事处和20个国家签证中心等各种涉外机构35家。
这可以看出西安在引进外国领事机构方面的努力。
领事机构的数量实质上反映了一座城市的综合实力。
西安的经济体量、市场腹地和人口基数，以及反映国际化程度和对外开放水平等与领事馆数量直接关联的各项指标，都远逊于成都。
和成都相比，经济还不是西安的长板，西安的优势是在历史和文化领域。
国务院对西安建设国家中心城市的定位是：打造西部地区重要的经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地、国家综合交通枢纽，建设具有历史文化特色的国际化大都市。
在将来，应该借助国家向西开放战略，以历史文化和人文交流为纽带，重点引进上合组织成员国和“一带一路”沿线国家在西安设立领事机构。
此外，西安和成都领事馆各自的覆盖区域基本没有重叠。成都的领事馆辖区，除了新加坡和已经闭馆的斯里兰卡涉及陕西之外，其余都位于西南地区。而西安领事馆的辖区包括陕甘宁三地，全部位于西北地区。
也就是说，西安和成都基本不存在直接的竞争关系，在成都设领的国家，是有可能在西安再设一个的。
这一点和重庆有很大不同。由于重庆与成都地理位置相近，领事馆通常会“二选其一”，因此在领事馆的引进上，重庆与成都构成了直接竞争关系，并且都将对方所在地区纳入自己领事馆辐射的重点区域。
不仅是成都，全国其他城市领事馆的辖区也很少能涉及到西北地区。
因此，外国领事机构在西北地区的空白，将来很可能由西安来填补。
国家对西安城市定位从来都不低，西安这几年处于多重国家政策机遇期叠加的黄金时期，再加上西北地区外国领事机构的大量空白，未来西安领事机构数量提升还有很大空间的。
作者：东耶克
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